اختیارات مجلس شورا در نظام اسلامی

امکان یا عدم امکان انتخابات مجلس، بستگی به نقش مؤثر و کارآمد مجلس در انجام دو وظیفۀ خطیر قانونگذاری و نظارت دارد و در هر نظامی که مجلس در ایفاء این نقش، دست بسته و مسلوب‌الاختیار باشد، قهراً انتخابات نیز تأثیری در ادارۀ کشور نداشته و بود و نبود آن تفاوتی نمی‌کند.

اشاره‌ای به گذشته، نگاهی به آینده

مجلس شورا، نهادی است که با «انتخاب نمایندگان»، شکل می‌گیرد و به قانونگذاری و نظارت بر عملکرد حاکمان می‌پردازد. تشکیل چنین نهادی؛ هر چند در نظام‌های سیاسی مختلف، پذیرفته شده است، ولی در نظامی که «نمایندگی» از سوی مردم برای دخالت در کشورداری و سیاست‌ورزی، معنا و مفهوم نداشته باشد و یا «تقنین» به شخص حاکم، اختصاص داشته باشد و یا نهادهایِ مادرِ نظام از سوی نمایندگان، «نظارت‌ناپذیر» باشند، قهراً «انتخابات» مجلس، پدیده‌ای پوچ خواهد بود.

در دورۀ مشروطه که فقهاء برای اولین‌بار با این مسأله، مواجهه پیدا کردند، برخی با صراحت آن را در تضاد با اسلام اعلام کردند؛ زیرا در نزد آنان، دخالت در کار حکومت از اختصاصات حاکم شرع و از مقولۀ «ولایت» بود و دخالت عامۀ مردم در این‌گونه امور، ممنوع. «شیخ فضل‌الله نوری» در تهران و «میرزا صادق مجتهد تبریزی» در تبریز، سخن‌گویان این جریان بودند؛ مثلاً میرزا صادق، استدلال می‌کرد که «وکالت» در حقوق اشخاص، صحیح است، ولی سلطنت و ولایت چون مربوط به خداست، توکیل در آن «بدعت» است و در پاسخ به اینکه «انتخاب‌کنندگان چه حکمی دارند؟» نوشت : «اقامه کنندگانِ اساس کفر و ازاله‌کنندگانِ اساس دین و اسلامند» و در استفتاء دیگری دربارۀ نمایندگان مجلس، حکم کرد که «رؤسا و اولیای کفرند» و دربارۀ مجتهدی که در این کار وارد می‌شود، نظر داد: «که او از منصب قضاء و افتاء ساقط می‌شود، اگر اسلام از او منتفی نشود». برخی فقهاء؛ مانند میرزای نائینی هم چارۀ کار را در آن دیدند که با «اذن مجتهد» جامع‌الشرائط، مردم را مجاز به رأی‌دادن و انتخاب نماینده کنند. قهراً در این صورت، انتخابات تابع رأی مجتهدین است و هر جا که آنها به مصلحت ندانند، کسی را حق رأی‌دادن نیست.

با پیروزی انقلاب اسلامی و در جمهوری اسلامی نیز بار دیگر همان مبانی مطرح گردید و در ماورای صحنه‌های پرشور انتخابات، زمزمه‌ای از سوی عده‌ای از چهره‌های شاخص فقهی به گوش می‌رسید که قانونگذاری از شؤون شخص رهبری است و قانون همان عزم و اراده‌ای است که او اعلام می‌کند، ولی مصلحت زمانه، اقتضاء می‌کند که با انتخابات و تشکیل مجلس، مماشات صورت گیرد. در این تفکر، به استناد «ولایت مطلقه» که از نظر شرعی یک فتوای معتبر و در قانون اساسی نیز مطرح است، جایی برای آنکه مجلس بتواند به شکل مستقل به تصمیم‌گیری و تصویب مصوبات بپردازد و حتی در برابر نظر مخالف حاکم اسلامی به قانونگذاری اقدام نماید، نیست؛ چه اینکه با توجه به این مبنا، مجلس حق ورود به نهادهایی که مستقیماً تحت نظر رهبری قرار دارند را ندارد. سیطره این دیدگاه فقهی بر فقهای شورای نگهبان، موجب آن گردید که منطقه ممنوعۀ گسترده‌ای برای تقنین و نظارت مجلس، ترسیم شود و بسیاری از مصوبات مجلس، مخالف شرع و قانون اساسی، اعلام گردد. اینک با بررسی برخی از این موارد که به صراحت در مجموعۀ نظریات شورای نگهبان، مطرح شده و به چاپ رسیده است می‌توان قضاوت کرد که امکان انتخابات به چه معناست. در آینده، ضمن بررسی «روال عملی» کار مجلس و محدودیت‌های آن، به تبیین دیدگاهی که «انتخابات» را ممکن و ضروری می‌داند می‌پردازیم.

اختیارات مجلس

امکان یا عدم امکان انتخابات مجلس، بستگی به نقش مؤثر و کارآمد مجلس در انجام دو وظیفۀ خطیر قانونگذاری و نظارت دارد و در هر نظامی که مجلس در ایفاء این نقش، دست بسته و مسلوب‌الاختیار باشد، قهراً انتخابات نیز تأثیری در ادارۀ کشور نداشته و بود و نبود آن تفاوتی نمی‌کند.

بر این اساس، می‌توان گفت که هر چه نقش مجلس، کاهش می‌یابد و قدرت آن تقلیل پیدا می‌کند، به همان نسبت، انتخابات نیز معنا و مفهوم خود را از دست می‌دهد و گاه این تأثیر آنچنان اندک می‌شود که عملاً انتخابات را به کاری لغو و بیهوده، تبدیل می‌کند.

اینک می‌توان پرسید که مجلس در نظام اسلامی با چه محدودیت‌هایی روبروست و در چه حوزه‌هایی حق ورود و دخالت ندارد؟ و این منطقۀ ممنوعه در مقایسه با منطقۀ مجاز، چه نسبتی دارد؟ و مسائل مهم‌تر و اصلی‌تر در کدام یک از این دو منطقه قرار می‌گیرند و در نهایت آنچه برای مجلس باقی می‌ماند، به لحاظ کمّی و کیفی از چه اهمیتی برخوردار است؟

پاسخ این سؤالات از نظر قانون اساسی، روشن است؛ چون مجلس در «همۀ مسائل» حق قانونگذاری _  در چارچوب قانون اساسی _ را داراست. اصل هفتاد و یکم می‌گوید: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند»؛ چه اینکه دربارۀ نظارت و تحقیق و تفحص نیز این حق برای مجلس در «تمام امور کشور»، بدون هیچ‌گونه قید و شرطی پذیرفته شده است. اصل هفتاد و ششم، مقرر می‌دارد: «مجلس شورای اسلامی، حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را دارد». این اصل به صراحت، شامل همۀ مسائل کشور و همۀ سازمان‌ها و نهادها شده و همۀ مقامات را در بر می‌گیرد.

ولی در تلقی فقهی شورای نگهبان، مجلس حق ورود به مهم‌ترین و اساسی‌ترین مسائل کشور که در اختیار رهبری است را ندارد. لذا در این حیطه، نه قانونگذاری مجاز است و نه تحقیق و تفحّص امکان‌پذیر. بر این اساس، مجلس می‌تواند برای رئیس‌جمهور و هر یک از وزارتخانه‌ها، قانون و مقررات لازم را به تصویب رساند، ولی نهاد رهبری از این جهت استثناء است و نمی‌توان بر آن قانونی حاکم کرد؛ بلکه رهبری بر اساس «صلاحدید» خود تصمیم می‌گیرد و عمل می‌کند و نمی‌توان برای او قانونی نوشت؛ بلکه بالاتر، حتی برای نهادهایی که مستقیماً زیر نظر او قرار داشته و توسط وی تأسیس می‌شوند نمی‌توان قانونی نوشت؛ مثلاً شورای عالی انقلاب فرهنگی، نهادی است که با استفاده از اختیارات ولایی رهبری تأسیس شده است، لذا مجلس شورا حق ندارد به مسائلی که این شورا وارد آن شده، ورود پیدا کند و دربارۀ آن قانون «وضع» نماید. ازاین‌رو، شورای نگهبان، «قانون گزینش معلمان» را خلاف موازین شرع و مغایر اصل 57 (ولایت مطلقه) دانست؛ چرا که مصوبۀ مجلس در برخی از موارد، نسبت به شورای عالی انقلاب فرهنگی، شمول پیدا می‌کرد.

نمونۀ دیگر برخورد شورای نگهبان با اصل یکصد و شصت و هشتم است که رسیدگی به جرایم سیاسی و مطبوعاتی را با «حضور هیئت منصفه» در محاکم دادگستری می‌داند. شورای نگهبان می‌گوید این اصل، شامل روحانیون نمی‌شود و شمول آن خلاف موازین شرع است! زیرا رسیدگی به جرایم روحانیون، بر اساس ولایت‌فقیه به «دادگاه ویژه روحانیت» داده شده است و این دادگاه را نمی‌توان به حضور هیأت منصفه، الزام کرد. عین اظهار نظر حضرات آقایان این است:

«چون دادگاه ویژه روحانیت، مبنی بر اعمال ولایت مطلقه رهبر انقلاب «مدّ ظلّه العالی» است، از این جهت الزام این دادگاه به اینکه حتماً هیأت منصفه داشته باشد، الزام مقام معظم رهبری «مدّ ظلّه» است، لذا خلاف موازین شرع و اصل 5 و اصل 57 قانون اساسی است».

این استدلال، نشان می‌دهد که نه تنها برای شخص رهبری نمی‌توان «الزام قانونی» به وجود آورده و از طریق وضع قانون محدودیتی نسبت به رفتار او به وجود آورد بلکه وی اختیار دارد با تأسیس نهادهای بیرون از قانون اساسی، آن نهادها را هم از شمول قانونگذاری خارج نماید.

به عنوان مثال، یکی از اختیارات مجلس، تدوین قانون بودجه کشور است، ولی آیا مجلس مجاز است در نحوۀ بودجه نهادهای مربوط به رهبری از قبیل کمیتۀ امداد دخالت کند؟ در حالی که مجلس به تفکیک بودجه‌های متمرکز به صورت استانی نظر داشت، شورای نگهبان، چنین کاری را خلاف موازین شرعی و اصل 57 (ولایت مطلقه) دانست؛ یعنی مجلس خط قرمزهای لازم را رعایت نکرده و وارد منطقۀ ممنوعه شده است. اظهار نظر شورای نگهبان از این قرار است:

«چون کمیتۀ امداد امام خمینی، زیر نظر مستقیم مقام معظم رهبری می‌باشد، تفکیک بودجه‌های متمرکز به صورت استانی، بدون کسب نظر موافق معظم له، خلاف موازین شرع و اصل 57 قانون اساسی است».

نظر شورای نگهبان این است که برای هیچ‌یک از نهادهایی که زیر نظر رهبری قرار دارند، هیچ نهادی و از آن جمله مجلس شورا نمی‌تواند «تعیین تکلیف» کند. این نهادها خارج از شمول قانون، قرار داشته و مطابق نظر رهبری اداره می‌شوند، مگر آنکه خود ایشان موافق این کار باشند. از‌این‌رو، در لایحه برنامه سوم که وظایفی برای نهادها و سازمان‌های مختلف در مجلس مقرر گردید(ماده 164)، شورای نگهبان، برخی از این نهادها را استثناء کرد و گفت:

«تعیین تکلیف برای نیروهای مقاومت بسیج، سازمان تبلیغات و دفتر تبلیغات اسلامی که زیر نظر مقام معظم رهبری هستند، بدون موافقت معظم له خلاف موازین شرعی است».

البته در اینجا باید پرسید که فرق این نهادها با نهادهای دیگر که زیرنظر رهبری قرار دارند و در اصل 57 تصریح شده که قوای سه‌گانه زیر نظر رهبری هستند، چیست؟ و چرا برای آنها «تقنین» امکان‌پذیر است، ولی برای اینها نه؟ و کدام دلیل شرعی، مبنای این تفکیک است؟ و چرا مثلاً رئیس‌جمهور را که زیر نظر رهبری فعالیت دارد، بدون موافقت رهبری، می‌توان مشمول الزامات قانونی قرار داد؟

بر مبنای این تلقی، وقتی که مجلس در بحث از مالیات‌ها، به سراغ شرکت‌ها و بنیادهای تحت پوشش نهادهای انقلابی؛ مثل بنیاد شهید و یا سپاه و یا بنیاد جانبازان می‌رود و می‌خواهد آنها را نیز مشمول مقررات مالیاتی کشور قرار دهد، شورای نگهبان اجازه نمی‌دهد و آن را مردود اعلام نموده و خلاف شرع می‌داند؛ زیرا در این مصوبۀ مجلس به «شرایطی» که رهبری برای اخذ مالیات از این شرکت‌ها گذارده است، توجه نشده است.

این نظریات شورای نگهبان، نشان می‌دهد که این شورا کاملاً مراقب است تا پای مجلس و قانونگذاری به نهادهای زیر نظر رهبری باز نشود. از‌این‌رو، ارزشیابی علمی تحصیلات طلاب حوزه‌های علمیه توسط وزارت علوم، «خلاف موازین شرعی» دانسته شد؛ زیرا شورای عالی انقلاب فرهنگی که نهادی زیر نظر رهبری است، نسبت به آن تصمیم‌گیری کرده بود، لذا ورود مجلس به چنین موضوعی که ورود به حیطۀ شورای عالی انقلاب فرهنگی و بالمآل ورود به قلمرو اختیارات رهبری تلقی می‌گردد، خلاف شرع و مغایر ولایت مطلقه فقیه و اصل 57 شناخته گردید.

قهراً وقتی نهاد قانونگذاری(مجلس) نتواند نسبت به این نهادها، قانونگذاری کند، روشن است که نسبت به نهاد رهبری و مسؤولیت‌ها و اختیارات آن نیز کاملاً مسلوب‌الاختیار است؛ مثلاً «قانونی» دربارۀ «فرماندهی کل نیروهای مسلح» و قلمرو اختیارات و مسؤولیت‌های آن نمی‌توان تصویب کرد و در این زمینه، شخص فرمانده کل قوا بر حسب نظر خود عمل می‌کند و یا آیین‌نامه‌هایی را مورد تأیید قرار می‌دهد که باز هم ارزش و اعتبار آن، به نظر خود او بستگی دارد. از‌این‌رو، وقتی مجلس مصوبه‌ای دربارۀ «فروش اقلام اسقاطی و فرسودۀ نیروی انتظامی با اجازۀ وزارت کشور» تصویب کرد، شورای نگهبان آن را مردود دانست. با این استدلال که قانونگذاری در برابر آیین‌نامه‌ای که به تصویب فرمانده کل قوا رسیده، مجاز نیست.

این محدودیت برای مجلس، علاوه بر جلوگیری از نقش قانونگذاری در انجام مسؤولیت نظارتی مجلس نیز وجود دارد و مجلس، نه تنها نمی‌تواند به قلمرو تحقیق و تفحص در نهاد رهبری وارد شود؛ بلکه بر نهادهای زیر نظر رهبری نیز حق نظارت ندارد و در حالی که اصل 76 این حق را برای مجلس در «تمام امور کشور» به رسمیت شناخته است، ولی وقتی این مطلب در آیین‌نامه داخلی قرار گرفت و به تصویب رسید که تحقیق و تفحص از کلیه دستگاه‌های اجرایی، قضایی و نهادهای انقلاب برای مجلس امکان‌پذیر است، شورای نگهبان، آن را نپذیرفت و گفت: «عموم آن از این جهت که به مجلس اجازۀ تحقیق و تفحص یا رسیدگی به شکایات را در مورد نهادهای تحت امر مستقیم رهبری داده است، خلاف اصول متعدد قانون اساسی است».

شورای نگهبان در یک گام دیگر، «تذکردادن» به این نهادها را هم برای مجلس ممنوع دانست؛ چرا که بر خلاف ولایت مطلقه (اصل 57) است! این اظهار نظر شورای نگهبان مربوط به ماده 192 آیین‌نامه داخلی مجلس بود که می‌گوید:

«در صورتی که نماینده مجلس در یکی از سازمان‌های دولتی و یا مؤسساتی که با سرمایه یا کمک مالی دولت، بوجود آمده، عملیات مخالف اصول یا برخلاف قانون مشاهده نماید، یا از سوء جریان اداره‌ای اطلاع پیدا کند، حق دارد راجع به آن کتباً تذکر دهد.»

برداشت شورای نگهبان این است که بر مبنای ولایت مطلقه، اگر کار خلافی در نهادهای زیر نظر رهبری دیده می‌شود، «تذکر دادن»، جایز نیست و نمایندۀ مجلس در چنین مواردی حق تذکر دادن ندارد.

حتی وقتی نمایندگان مجلس، حاضر شدند تحقیق و تفحص از این نهادها؛ از قبیل صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و سپاه پاسداران انقلاب اسلامی ایران را مشروط به «اطلاع» مقام معظم رهبری کنند و به این وسیله از حق تحقیق مخفیانه و ورود سرزده به این نهادها عقب‌نشینی کردند، باز هم با ایراد شورای نگهبان، مواجه شدند که «مجرد اطلاع ایشان، کافی نبوده و بر خلاف اصل 57 (ولایت مطلقه) است».

البته نباید پنداشت که تحقیق و تفحص از رهبری و نهادهای مربوط به آن به جای مجلس شورای اسلامی برای «مجلس خبرگان رهبری» امکان‌پذیر است و لذا سلب این حق از مجلس شورا، به معنای نفی و انکار کلی آن نیست؛ زیرا از یک‌سو، به این حق در قانون برای مجلس خبرگان، تصریح نشده و از سوی دیگر، تلقی فقهی همان فقهاء این است که چنین کاری با ولایت مطلقه در تضاد است. ازاین‌رو، تا وقتی فقدان برخی از شرایط رهبری آشکار نشده و به اثبات نرسیده، امکان تحقیق و تفحص وجود ندارد؛ چه اینکه در برخی از موارد که خبرگان نظر به آن داشته‌اند، عملاً با ممانعت مواجه شده‌اند. به علاوه «رسیدگی به شکایات»، خارج از مسؤولیت خبرگان است؛ در حالی که مجلس شورا نسبت به اشخاص و نهادهای دیگر از چنین اختیاری برخوردار است.

همچنین خبرگان در برابر خلاف‌کاری احتمالی در نهادهای مرتبط به رهبری، از «حق تذکر دادن» برخوردار نیستند و حال آنکه نمایندگان مجلس، نسبت به نهادها و اشخاص دیگر، این حق را دارند.

به هر حال، اگر بخواهیم بر مبنای آراء فقهی‌ای که امروز در جمهوری اسلامی، معتبر شمرده می‌شود و از رسمیت برخوردار است قضاوت کنیم، باید بگوییم با توجه به اینکه مجلس شورا

الف. حق قانونگذاری در بخش مهمی از مسائل کلان کشور را ندارد و

ب. مجاز به تحقیق و نظارت بر مهم‌ترین ارگان‌های نظامی، امنیتی، فرهنگی، رسانه‌ای و غیره نیست، پس مجلس از اختیارات محدودی برخوردار است و بر مبنای آن، انتخاب نمایندگان و شرکت در انتخابات؛ هر چند لغو و بیهوده نیست، ولی نباید از انتخابات و مجلس، توقع ورود به مسائل اساسی و عمده کشور را داشته و رأی شهروندان را در این‌گونه امور، تأثیرگذار دانست و قهراً چنین مجلسی در رأس امور قرار ندارد!

به علاوه، نباید از نظر دور داشت که مجلس در همان محدودۀ اختیارات خود، زمانی مجاز به قانونگذاری است که رهبری آن را مخالف مصلحت نظام نداند. در غیر این صورت، وقتی مصوبه‌ای _ حتی موافق شرع و قانون اساسی _  برخلاف مصلحت، اعلام شود مجلس باید از آن صرف نظر کند؛ زیرا بر طبق نظر شورای نگهبان، چنین مصوبه‌ای «خلاف شرع»، تلقی می‌شود.

در اینجا اشاره به این سؤال نیز مناسب است که آیا شورای نگهبان در دهۀ اول جمهوری اسلامی نیز بر اساس همین معیار، حکم به «خلاف شرع» بودن ورود مجلس شورا به نهادهای زیر نظر رهبری می‌کرد؟ به راستی اگر ضوابط شرعی تغییری نکرده، پس چرا در قانون، نحوۀ اجرای اصل نود قانون اساسی در 25/8/65 به تصویب رسید؛ و مجلس مجاز گردید که به شکایت از «بنیادها و نهادهای انقلابی» رسیدگی کند و آن نهادها موظف به پاسخ‌گویی در برابر مجلس باشند؟!

برچسب‌ها: ، ، ، ،